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          1. 劃撥用地評估路徑選擇

            劃撥土地使用權,是指土地使用者通過除出讓以外的其他各種方式依法取得的國有土地使用權。劃撥土地的主要特點是“無償、無限期”,用地者只須繳納補償、安置等費用后,便獲得該土地使用權,無須繳納土地出讓金。與同等年限內的出讓土地比較,劃撥土地的使用價值并無不同,唯一區別是“處分”權益受限。由于組成土地使用權益的權利束難以量化,長期以來,土地估價師對如何評估劃撥土地使用權普遍感覺棘手。

            劃撥土地使用權評估,受系列政策演變影響而難以開展。


            回顧劃撥土地權益的形成過程,可大致把握其評估方向脈絡。1990年《城鎮土地使用權出讓轉讓暫行條例》第47條對劃撥土地的處理規定主要還是以無償收回為主,1999年11月《國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》要求“明確土地權益,顯化土地資產”。


            2001年2月《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》進一步規定:“明確企業的國有劃撥土地權益”,2007年10月《物權法》第137條規定:“設立建設用地使用權,可以采取出讓或或者劃撥等方式”,這在法律上承認了劃撥土地使用權的用益物權性質。


            劃撥土地評估技術路線的確定與明確顯化權益過程同步,1992年出臺的《劃撥土地使用權管理辦法》對劃撥土地補辦手續中的土地出讓金的設立最低控制標準,即“按標定地價的一定比例收取,最低不得低于標定地價的40%”,這是一種直接定價方式,雖然當時還未明確劃撥土地價格與出讓土地價格的關系,但大多估價師都認為該規定的潛臺詞就是劃撥土地使用權價格不高于標定地價的60%。


            根據《國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》,“要考慮劃撥土地使用權的平均取得和開發成本,合理確定土地作價水平”,初步揭示劃撥土地的評估技術路線?!蛾P于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》則做了進一步強調,“依據劃撥土地使用權的平均取得和開發成本,評定劃撥土地使用權價格,作為原土地使用者的權益”。


            2002年實施的《城鎮土地估價規程》中提出“劃撥土地價格與土地使用權出讓金之和為出讓土地使用權價格”,確立了出讓土地與劃撥土地權益價格組成關系。2006年出臺的《協議出讓國有土地使用權規范》,強化了劃撥土地轉為出讓時必須按市場水平確定出讓金的思路,并對基本公式進行了規定:應繳納的土地使用權出讓金額=擬出讓時的出讓土地使用權市場價格-擬出讓時的劃撥土地使用權權益價格。


            上述政策演變過程,確定了劃撥土地評估基本技術路線,一是可用取得成本和開發成本直接估算,二是按照劃撥價格加出讓金等于出讓市場價格的公式推算。


            但實際如何操作,《城鎮土地估價規程》及后來的政策規范等并無明確規定,估價師只能通過成本法和直接對市場價進行比例(政府公布的出讓金繳納比例)折算,勉強應付評估要求。市場比較法、收益法又受到劃撥地市場不發育的嚴重限制。


            就連成本法,也有部分估價師提出,對位于市區的劃撥工業用地而言,拆遷成本甚至高于工業用地市場價格,導致核算出的出讓金為負值,似乎連成本法也不能使用了。劃撥土地使用權評估,突然間變成一個擺在估價師面前的難題,很長一段時間沒有較好的解決辦法。


            可在《城鎮土地估價規程》大框架下,適當選擇方法開展劃撥用地評估。


            劃撥土地評估,表象雖然是對土地使用權權益組成部分的單獨量化,但實際還是土地價格形成過程的測算,脫離不開已有的政策規定,可以在《城鎮土地估價規程》方法的大框架下解決。


            首先考慮的是直接成本法。劃撥土地使用權人在取得土地時,支付了取得費用和開發費用,其支付的代價即為他的權益,理應獲得后期相應增值收益。評估時點的土地取得成本和開發費用,相對來說已經包含了時間增值,可以直接視為劃撥土地使用權權益價格。需要強調的是,此時的取得成本為當地一般客觀成本,而不是待評估宗地的實際征地成本。


            土地評估之所以成為一門科學,是因為土地價值的客觀形成規律,我們能循此推算所有土地的價格并能證明其邏輯性。如果取宗地實際發生費用,將變為簡單的經營核算活動,評估的科學基礎也將不復存在。


            對于市區的宗地,一般情況下,不建議對地價水平進行土地級別修正,默認在過去的時間里,征地拆遷現象在整個市區范圍都有發生,由此推算出的土地取得費用為一般客觀水平,除非樣點數量多到足以建立起其與土地級別間的相關關系。但是對遠郊區或鄉村的宗地,可根據實際情況酌情修正,修正系數可通過比較距待估宗地最近鄉鎮未級地與城區基準地價未級地相同用途土地質量分獲得。


            因劃撥地本身權益的限制,劃撥地理論上不存在二級市場,劃撥地轉有償的案例大多來自40%的比例,市場比較法的應用前提不夠充分,只有收益和剩余法可做文章,由于前述原因限制,想通過直接評估就能得到劃撥地價格的難度很大,需要另辟蹊徑。


            研究《劃撥用地目錄》可以發現,絕大部分無法直接核算其經濟效益,如機關團體、公共基礎設施用地。鐵路、交通、水利(水電)設施用地雖然可通過技術方法勉強剝離出屬于其的衍生經濟效益,但系統誤差太大且無法檢驗,精度無法適用于評估目的。但劃撥目錄中有一類地具有強烈的市場特性,其產品可租可售,那就是劃撥經濟適用住房用地。


            近年來,經濟適用住房一、二手市場成交案例較多(不含補交的土地收益價款),可嘗試通過經濟適用住房用地,搭建通往其他劃撥用地價格的橋梁。


            方法思路如下:選擇待估宗地相同或相似區域的多個劃撥經濟適用住房用地,通過市場案例估算其總價值(用公租房案例時,先運用收益法估算),用剩余法剝離出劃撥住宅用地價格,并以該區片基準地價為依據,進行不同用途間的修正,得到與待估宗地同用途的多個劃撥價格案例,此時可再運用一次市場比較法得到待估宗地價格。對遠郊區待估宗地的修正可采用上述直接成本法相似辦法處理。


            需要強調的是,這里引入用途修正實屬無奈,雖然可以解釋其數學意義,但理論基礎不明確,不宜推而廣之在其他估價目的中使用。


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